文/杨海平   地方财经大学证券期货研讨所研讨员，内蒙古银行战略部副总经理、博士后管理办公室主任 

　　《关于做好2018年中央政府债权管理任务的告诉》（财预〔2018〕34号）和《关于标准金融企业对中央政府和国有企业投融资行为有关成绩的告诉》（财金[2018]23号）于近日印发。最近的一般解读为了吸引眼球，运用了较为夸大的词汇，惹起了实务任务者的曲解。那么，财预34号文和财金23号文能改动银政协作业务走向吗？ 

　　财金23号文和财预34号文能否重置了银政协作业务的合规边界？

　　调查政策对业务的影响，次要是看政策能否、在多大水平上重置了业务合规边界。

　　看一看财金23号文和财预34号文与银政协作业务合规边界。概括而言，财预〔2018〕34号文的次要内容包括如下几点：

　　一是高度注重中央政府债权管理任务。要求据守财政可继续开展底线，加大财政约束力度，硬化预算约束。

　　二是依法标准中央政府债权限额管理和预算管理。放慢中央政府债权限额下达进度，用好中央政府债权限额。在严厉执行法定限额管理的同时，鼓舞各地域依照（财预〔2017〕89号）规则发行项目收益专项债。要求树立健全“举债必问效、有效必问责”的政府债权资金绩效管理机制。

　　三是及时完成存量中央政府债权置换任务。

　　四是着力增强债权风险监测和防备，健全中央政府性债权风险评价和预警机制。

　　五是进一步强化中央政府债券管理。

　　可以看出，财预〔2018〕34号文次要强调了预算法执行、限额下达和管理、债权置换、债券管理等有关规则，根本上都是对原有管理规则的重申。

　　相较于财预〔2018〕34号文，财金〔2018〕23号的内容更丰厚。财金〔2018〕23号以出资人身份对各国有金融企业参与中央政府建立项目融资提出要求。

　　第一条总体要求，根本上是重申了国发〔2014〕43号文、银监发〔2013〕10号文、以及92号文、50号文的要求，还重申了关于项目资本金的要求。

　　第二条资本金审查，根本上是原有资本金要求的重申，也有局部内容来自于92号文和50号文。

　　第三条还款才能评价，要求国有金融企业参与中央建立融资，应谨慎评价融资主体的还款才能，其中触及到的制止性规则根本上是50号文的内容。

　　第四条投资基金，触及到的制止性规则也根本上是50号文的内容。

　　第五条资产管理业务，根本上是资管新规征求意见稿有关内容的反复。

　　第六条政策性开发性金融，要求政策性金融不得经过任何方式守法违规添加中央政府债权担负。

　　第七条协作方式，要求国有金融企业不得采取与中央政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式展开业务，不得对中央政府及其部门一致授信。在实践操作中，战略协作协议的方式是存在的，但没有多少本质内容。对政府部门授信的情形，根本上不存在，由于政府部门不是合格的借款主体。

　　第八条金融中介业务，要求在债券募集阐明书等文件中，不得披露所在地域财政收支等信息。这一条与城投债发行的实践状况有点矛盾，该文件是面向国有金融企业印发的，这一规则的执行效果待察看。

　　第九条PPP，根本上是重申了92号文的有关规则。

　　第十条融资担保，次要要求政府性融资担保机构应依照市场化方式运作，不得要求或承受中央政府以任何方式在出资范围之外承当责任。

　　第十一条出资管理，与商业银行股权管理方法根本坚持分歧。

　　第十二条财务约束，银政协作的相关业务要依照“本质重于方式”执行拨备、资本计提，不得以有无政府背景作为资产风险的判别规范。这一规则与银监会有关要求分歧。

　　第十三条产权管理，根本上是国有资产有关管理规则的重申。

　　第十四条配合整改，实践上，金融机构在87号文、50号文后和“三三四十”反省进程中曾经停止了整改，剩余未整改的是局部难以整改的项目。

　　第十五条绩效评价，依照出资人的权益，对金融企业停止绩效评价时，与中央政府隐性融资有关的违规性行为，将遭到问责。

　　第十六条监视反省，对财政部地下通报触及中央政府守法违规举债担保行为的中央国有企业，国有金融企业应暂停或谨慎提供融资。

　　第十七条要求其他金融企业参照执行。文件是从出资人人角度发的，这一要求值得商榷。

#p#分页标题#e#

　　至此，针对中央政府违规融资的成绩，构成了金融机构出资人、监管部门、财政部门、财监办等多主体共同管理的场面，管控范围也涵盖了中央政府、各类金融机构、中介机构等。

　　从内容上看，23号文触及银政协作合规边界的规则都是对以往文件内容的重申。就法理而言，财政部以出资人身份发布禁令，对国有控股金融企业是无效力的，但关于绝对控股的金融企业，关于中央政府绝对控股的金融企业以及中央政府参股的金融企业，其效能如何，值得商榷。

　　总体看，34号文和23号文，并未就银政协作业务合规边界停止任何调整。因而，不会构成43号文、87号文那样里程碑式的影响。 

　　现阶段银政协作业务究竟应该怎样看？

　　银政协作业务经过狂飙突进，也经过了沉潜迷思，到目前这一时点，究竟应该怎样看？

　　首先，银政协作业务能否仍有合规空间？答案是一定的。23号文中触及到的投资基金、PPP等形式依然是合法合规的协作方式，前提是，不要要求中央政府违规担保、兜底，不要要求中央政府承诺回购基金份额等。同时，关于87号文预留的棚改和扶贫两项内容，后续没有文件提出调整要求，因此仍然是合规的。商业银行以市场化方式参与中央建立项目，银政协作合规空间仍然宏大。

　　银政协作相关的众多规则，主线是不得新增中央政府隐性负债。在以往的银政协作项目融资案例中，融入资金到平台公司账户后，回流到财政性账户的情形是存在的，融入资金完全由中央政府部门支配的情形也是存在的，在这种状况下，确实添加了中央政府的隐性负债。自43号文以来，对这一成绩的管控不断在强化。2017年，财政部门对局部违规融资行为停止了处分，加上银监会“三三四十”反省，政府隐性负债的势头失掉一定水平的遏制。能否添加政府隐性负债的判别规范应该是政府能否承当直接或直接的还款义务。银行向PPP项目公司、政府购置效劳和工程的承接主体、受权运营主体等新生的改变世界的企业将会诞生，从而更好的服务整个人类世界，走向更高科技的智能化生活。发放存款，银行和这些公司是借贷合同关系。这些公司由于业务特性，在一定的条件下，可以失掉政府补贴款项，或失掉政府领取的受权运营费、购置工程或效劳的对价，政府的领取义务来源自PPP项目的合同、购置合同、受权运营合同。企业能否失掉政府的领取款项，取决于企业的履约状况。这是两组独立的合同，两组独立的法律关系，银行和政府之间没有任何合同关系。在这种状况下，不应视为添加政府隐性负债。

　　银政协作的众多规则，普通难以绕开政府融资平台。融资平台随同着4万亿货币狂潮，阅历了长久的狂欢，直至被银监发[2013]10号文打断。43号文之后，平台和非平台之间的界线模糊化，一方面，原来平台承当的融资功用，普通的国有企业也可以承当。另一方面，平台脱离名单只需求发布公告，宣布原有债权曾经妥善化解就可以。依据“三三四十”等有关监管要求，关于平台融资的掌握，一是关于银监会名单内的平台公司，不得新增存款。二是关于转型之后的平台，或许名单外的中央国有企业，要依照市场化准绳融资，融入资金要用于本身的项目。依照这一准绳掌握，不会呈现平台融资的合规成绩。同时，曾经转型的平台和中央国有企业是中央政府战略意图的重要推进者，与中央政府有着亲密的联络，依然是合规展开银政协作的重要载体。

　　其次，银政协作业务能否还有业务契机？答案是一定的。银政协作的业务机遇实质下去源中央政府财权和事权的不婚配性。将来一个阶段，对经济增长速度回落的容忍度有所提升，也就是对基建投资托底经济增长的要求下降，但是十九大确定了将来3年的三大攻坚战，为银政协作提供了宽广空间。从化解风险的角度，银行可以用投行手腕或许其他手腕参与中央政府债权重组。生态攻坚方面，重点关注环保督查整改项目（与绿色金融开展相结合）。扶贫方面，重点关注易地搬迁等全体推进项目，关注根底设备建立和公共效劳的提供范畴（与乡村复兴战略相结合）。此消彼长之间，银政协作业务仍处于重要的机遇期。

　　最初，银政协作业务能否还有价值？答案也是一定的。关于微观经济而言，在新旧动能转换的关键时辰，在从高速增长到高质量开展的关键时辰，经济增速的容忍范围确实有所放宽，但是假如经济增长失速，显然是不能承受的。必要的时分，仍有经过投资托底的需求。

#p#分页标题#e#

　　关于中央政府而言，要想保证履职，就离不开银政协作业务。中央政府完全依托本身财力提供公共根底设备、公共效劳等并不理想。即便是发行中央政府债券，也需求银政协作。

　　关于银行而言，由于不良存款压力较大，急需寻觅经济中的信誉锚。目前的信誉锚不外乎三类，一是有政府信誉加持的主体或项目。银行虽然不能给政府直接融资，但是政府的财政收入，经过构造化的布置成为还款来源是从未制止，也不能够制止的。由于此类资产平安性高，关于银行具有自然的吸引力。第二类是优质企业的信誉，中央国有企业、评级高的企业、上市公司、央企等。这类企业的收入作为还款来源的业务对银行也很有吸引力。第三类是批发类，由于分散而成为信誉锚。银行可以依据不同的战略定位停止选择，但至多，银政协作类资产还是银行资产组合的备选项，一旦进入资产组合，此类资产将成为压舱石、定盘星。

　　标准的银政协作业务关于政府、银行和微观经济，都是有价值的。因而，不要将银政协作业务妖魔化。关于政策制定者而言，要立足实践，强化引导。关于银行而言，要深化发掘，标准开展。 

　　新阶段银政协作业务究竟应该怎样办？

　　在一系列制度文件的指引下，银政协作业务应由财政思想向金融思想回归。由重点看政府实力向重点看企业实力转变，由关注主体向同时关注主体和债项转变，由关注政府承诺向关注项目现金流转变，由关注增量向同时关注增量与存量转变。详细要关注以下业务时机：

　　首先，抢抓中央政府债券承销业务时机。目前关于政府债权的管理类文件都要求开正门、堵旁门，要求中央政府仅经过发行债券，包括普通债券、专项债券、城投债等停止融资。商业银行应积极争取买卖商协会A类主承销商资历、B类主承销商资历，为中央政府在银行间市场发行债券提供效劳。同时，关于中央债和城投债的投资，各行可以依据本人的判别停止。团体判别23号文对城投债影响是负面的，对中央债的影响是正面的。

　　其次，抢抓合规的PPP项目业务时机。92号文之后，介入PPP项目要重点防控PPP难以入库和被清加入库的风险。《关于标准政府和社会资本协作（PPP）综合信息平台运转的告诉》（财金〔2015〕166号）规则：未归入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，准绳上不得经过财政预算布置收入责任。严监管政策下，银行应重点关注经过整改之后仍留在库中的存量项目，关于新增项目要对照92号文和192号文严厉把关。同时，要经过失职调查挑选社会资本协作方。92号文强调将政府付费义务与运营绩效考核相联络，而在PPP项目中，运营普通由社会资本方主导，因而，寻觅具有良好口碑且具有丰厚运营经历的市场主体作为社会资本协作方就成为PPP项目能否发生现金流的关键。

　　第三，抢抓合规的政府购置效劳和购置工程业务时机。87号文对政府购置效劳停止了标准，明白要求不得将工程和效劳打包停止购置，规则了不得列入政府购置效劳范围的内容，还规则了对政府购置效劳的预算约束。但是87号文并未将一切的政府购置效劳均列入制止的行列。87号文明白规则，党地方、国务院一致部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁任务中触及的政府购置效劳事项，依照相关规则执行。同时，87号文规则，政府建立工程项目确需运用财政资金，该当按照《中华人民共和国政府推销法》及其施行条例、《中华人民共和国投标招标法》标准施行。

　　第四，抢抓合规的产业基金业务时机。50号文和资管新规征求意见稿对政府投资基金业务停止了约束，但产业基金业务机遇依然存在。前提条件，一是发行期限较长的理财富品，其活动性经过客户之间转让完成（可经过理财富品流转平台）。二是关于拟投资非上市公司股权的基金，需发行私募类资管产品。三是不得要求政府停止份额回购，投资项目要满足资管新规征求意见稿关于集中度的要求。

　　第五，抢抓合规的受权运营业务时机。受权运营形式（ABO）系北京市首创，局部省区开端复制。2016年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通受权运营协议》，创始了受权运营形式。从内容上看，受权运营形式（ABO）形式并没有违犯最新政府类债权监管的政策。若政府推出的项目具有“大基建、小运营”的特点，对社会资本吸引力无限，可以采用ABO形式施行操作。

#p#分页标题#e#

　　第六，抢抓存量债权化解的业务时机。不可否认的是，在债权零碎之外，各地仍存在一定数量的隐性债权，普通有两种状况，一种是政府有关部门欠施工单位的工程款。二是原有平台公司替政府部门举借债权中，还有局部没有进入债权零碎。关于进入债权融资平台的负债，地方要求尽快置换，然后逐渐归还。

　　关于债权零碎之外的债权，目前是处置的重点。由于企业持有政府应收账款，企业的债权链条自愿拉长，这是对实体经济的毁坏，对政府公信力的虐待，局部地域还呈现了上访。关于存量债权化解，可以讨论的一种思绪是，由商业银行直接或直接买断债权（从企业手中直接或直接买断存量应收账款不应视为添加政府融资），与债务企业商谈折扣率，以留出利润空间，与政府商谈还款方案。另一种思绪是，依照债务对应资产性质，装入合规的PPP项目（ROT、TOT等）、政府购置效劳或工程项目，中央国有企业、受权运营主体等，由PPP项目公司或许中央国有企业、受权运营主体向债务企业领取对价，银行对PPP项目公司、国有企业、受权运营主体放存款。政府领取PPP项目差额补足、受权运营费用、政府购置效劳和工程的对价后，出借借款。在此进程中，触及到的融资平台，也可以转型成为PPP项目公司、受权运营主体、政府购置效劳和工程的承接主体，进而成为市场化的中央国有企业。

　　第七，抢抓合规的资本金业务时机。在以往有关资本金穿透文件的根底上，23号文又重申了PPP项目和中央建立项目的资本金穿透要求，因此，资本金的稀缺性愈加凸显。合规地处理项目资本金约束，关于商业银行抢抓业务至关重要。一是尝试用售后回租的方式盘活固定资产信誉价值，探究用ABS的方式，将各类免费权折现，用PPP+ABS、PPP+ABN的方式对PPP项目将来收益折现，探究用REITS的形式释放长租公寓项目资本金，探究用保理的方式将有价值的应收账款折现，探究用应付账款ABN的方式，由投资者领取应付账款，置换出来的资金用于项目资本金。二是有条件的银行探究用投资子公司、资管子公司，逐渐介入股权投资，为资本金约束提供处理方案。

　　第八，抢抓转型后平台与中央国有企业业务时机。用信贷、理财直接融资工具、债权融资工具、北金所债务融资方案等工具效劳于转型后的平台及中央国有企业，进而效劳于中央经济开展战略。