学者谈自然资源部：公益性、筹划性自然资源同

在前不久经过的国务院机构变革方案中，自然资源部和生态环境部的组建遭到普遍关注。

3月25日下午，北京大学教授、环境迷信与工程学院自然资源管理研讨室担任人李文军在承受第一财经记者独家采访时表示，多年来，面对自然维护管理体制存在的弊端，不断有不少关于机构变革的讨论甚至激辩。这次机构变革方案对多个相关机构的职能做了调整和重组，应该是为之前的讨论做了一个总结。

受河残忍善基金会、保尔森基金会和国度发改委的共同委托，自2017年终起，李文军所率领的研讨团队承当了“自然维护管理体制变革方向和途径研讨”的课题。“比照本次国务院机构变革方案，大体上与本研讨之前所提的建议是分歧的。”李文军说。

3月25日下午，北京大学教授、环境迷信与工程学院自然资源管理研讨室担任人李文军向第一财经记者引见研讨效果。摄影/章轲

自然资源部四大应战

第一财经：这次国务院机构变革，设立了自然资源部和生态环境部。从专家角度，请你剖析一下这项变革次要处理了哪些成绩？

李文军：新组建的自然资源部和生态环境部大体处理了三个方面的成绩：从产权角度，将全民自然资源产权一切者的代行机构从原来的国务院，下放到主管部门，延长了委托代理链，将进步管理效率；从生态零碎完好性方面，将“山水林田湖草”作为全体来维护；从机构设置方面，做到了决策者（自然资源部）和执行者（林业和草原局）别离、执行者和监视者（生态环境部）别离。

第一财经：在你看来，新成立的自然资源部将面临哪些方面的应战？

李文军：任何一种制度都不能够是十全十美的。在目前新的管理制度下，自然资源部能够面临四个方面的应战：

首先，自然资源部同时管理公益性自然资源（如各类维护地）及运营性自然资源（矿产等），在管理体制上需求区别看待。公益性自然资源该当以资源的贮存和维护为管理准绳，通常以政府为供应主体经过公共财政的方式停止管理，不可以资产化运营；而运营性自然资源则强调其资产性，需求经过市场机制，才干到达无效应用和配置。

资源的多重属性决议了同一资源往往同时具有运营性和公益性两者功用，比方草原的畜牧业运营性功用和生态屏障的公益性功用，两者是互为因果不可联系的。这就触及新组建的林业草原局如何与其他相关部门如农业乡村部的协调、制衡成绩。

草原和森林等这类公益性自然资源少数属于个人一切，强调作为“全民自然资源资产一切者”代理机构的自然资源部，如何管理个人一切的自然资源，也是将来需求考虑的成绩。

还有，公益性全民性自然资源收益在地方与中央之间的分配成绩，比方旅游收益的分配。此外，关于新组建的国度林业和草原局，其次要权责是管理各类维护地，而关于不同类型维护地的管理形式是不同的。

第一财经：针对我国自然维护管理体制存在的成绩，你们的建议是什么？

李文军：传统的环境维护目的是以降低环境负内部性为目的，而自然资源和生态零碎维护是以维护或进步环境正内部性为目的，因而两者的管理客体的属性和管理目的是不同的，虽然两者之间有一定的联络（比方净化防治有利于资源和生态维护），但是落实到详细的管理任务层面，穿插的状况并不多。因而，应由专门的部门对公益性自然资源和生态零碎停止管理。

我们还建议成立国务院直属的独立的自然生态与环境质量监视中心，行使监视者职责，担任资源监测、维护任务评价和生态预警，从而完成管理者与监视者别离。

处置好地方和中央关系

第一财经：在自然资源管理方面，处置好央地关系非常重要。目前存在哪些成绩？

李文军：临时以来，我国在自然资源管理上地方和中央权责利划分不清，次要表现在两方面：资源权属和经费机制。

资源权属方面，我国宪法规则国有自然资源一切权由国务院代理，但是在实践操作进程，往往视详细的事项由国务院进一步委托地方或中央政府代行一切权的职能。公益性自然资源一切权的5项权益范围，占有权、管理权、运用权、获益权、保证社区开展的权益，如何在地方和中央之间划分，并没有明白的法律法规。另内在管理权方面，执行的是属地管理形式，但是并不是一切的资源类型都合适属地管理，比方跨行政边界的区域生态维护。

在经费机制方面，地方政府未设立专门的财政账户用于自然维护，且收入责任多是以阶段性的项目收入为主（如自然林维护）；中央财政收入中，以维护地为依托的财政支出的管理缺乏约管机制或法定（或政策）限制。

#p#分页标题#e#

在收益分配方面，也没有表现公益性自然资源维护的全民公益性的目的。例如，景色名胜区的低价门票和特许运营支出，往往直接进上天方政府的财政，缺乏相应的约束机制和政策限制，其二次分配也缺乏全民公益性质，这也是招致中央政府过度运用资源追求经济利益的次要缘由。

自然维护就是对疆土空间上的可以被用来提供公共物品和效劳的各种具有公益性的自然资源和生态零碎的管理。摄影/章轲

第一财经：对此，你们的建议是什么？

李文军：我们建议关于具有最为或许十分重要维护价值的国度级维护地，采取地方直管的形式；其他维护地，在权责明晰的前提下，采取地方和属地管理相结合的形式。

地方直管是指国务院直属的自然生态维护部担任维护地的一切权责，包括维护地管理机构的设立及人事任命、一切的维护及社区开展职责及全部的经费收入；地方和属地管理相结合的形式，次要是将维护地内社区开展的职责由外地政府承当，维护地边疆资源运营的收益由外地政府支配，其他与地方直管相反。

针对中央级维护地，建议鼓舞多种方式的管理形式创新。比方将维护地的管理权以公共效劳外包的方式委托给官方组织或非盈利组织管理。同时，需求针对公共效劳外包管理停止标准的制度设计和布置。

需求充沛看法到，无论在资源数量上还是质量上，可以依托正式制度停止管理的自然资源和生态零碎，仅占疆土资源的一小局部。因而，在正式制度之外，应该鼓舞官方设立社区维护地，充沛发扬社区及大众在自然维护中的作用。

“渐进前行”推进变革

第一财经：你能否引见一下国内在自然资源管理方面的经历？

李文军：我们这方面的研讨是以环境学院副教授徐建华为主展开的。以美国为例，美国完好的维护地体系遭到来自联邦、州、部落或中央等不同层级的管辖，维护水平不尽相反。其中级别最高、维护最为完善的是由联邦所属的维护地，次要用于维护原生的自然环境和历史人文，为当代人及后代人的休闲文娱、教育科研提供资源。

美国的疆土面积中有超越一半为公家一切，私有土地次要包括：提供公共效劳的区域、未应用的区域和公家无法应用的区域，这些私有土地由联邦、州和中央政府停止管理。普通状况下，国际组织（如：结合国环境署、国际自然维护联盟）的统计中仅触及由联邦管理的海洋上的维护区域。联邦设立各类不同约束的维护地，是出于维护和应用，以及群众利益和中央利益的权衡。此外，美国政府机构或维护组织还经过公家土地信托和维护地役权，对公有维护地停止管理。州政府和中央政府对重要的州立公园、州属森林、野生动植物区域和其他资源管理区停止管理。

美国维护地由联邦、州和中央政府一切。美国联邦政府拥有大约2.63亿公顷的土地，占全美9.19亿公顷土地的30%左右。联邦一切的维护地次要受权给国度渔业与野生植物署、国度公园署、国度土地管理局和林务署四大联邦机构管理。

四大管理机构的经费次要来自于国会直接拨款，以及团体和集团意愿捐赠的钱款。例如，联邦政府每年对国度公园的拨款占整个公园运作资金的70%-80%。此外，国度公园署和渔业与野生植物署的支出还包括在国度公园或国度野生植物维护区收取的门票费用和效劳费用。而美疆土地管理局经费实行“收支两条线”政策。虽然土地管理局每年从管理的土地中失掉的支出高达几十亿，但是这些支出都直接进入联邦财政，其收入的资金次要来源于国会的拨款，少局部来自于为其他政府机构和大众提供效劳的补偿费、国会受权的免费和捐赠。由国会下拨的经费以基金、或专项费用的项目进入维护地管理部门的财政体系。

国度公园署和渔业与野生植物署的支出来源包括门票支出和运营性支出。林务署的次要支出来源是采伐支出和运营支出。在税收上，美国法律规则对国有林实行免税政策。土地管理局的次要收益来源包括氦气销售、私有土地与资源的销售、矿业权持有费、木材和原资料出售获得的支出以及其他一些杂项支出。在土地管理局所辖的可供文娱的国有土地中，有超越99%的地域不向大众收取费用。

#p#分页标题#e#

第一财经：你们建议以表现维护地的公益属性为最终目的，分阶段逐渐完成低门票甚至无门票的目的；在中央政府收益分配方面，分阶段逐渐完成维护收益返还维护的目的。这出于什么思索？

李文军：我们以为，变革应采取“渐进前行”的步骤。由于，现阶段很多中央政府对维护地的旅游收益依赖性较强，短工夫内无法完全完成自然资源的公益属性。在后期国度公园的试点中，我们就发现一些个性成绩，由于经费次要依托中央政府，地方的经费支持较少，需求相应的鼓励机制及制度，保证中央政府担任的经费收入。由于市政府和县政府的财力不够，政策的制定和执行力度较低。