刘尚希：房产税立法取向

　　【依照调理功用设计团体房产税，次要表现在三个方面的调理：对住房资源配置的调理、对贫富差距的调理和对住房投机的预期性调理。同时，应该对运营性房产的纳税和对非运营性房产的纳税分开来思索，不宜一锅煮】

　　刘尚希

　　有关房产税的变革在2003年就曾经提出，直到2011年1月28日上海（楼盘）和重庆（楼盘）停止房产税 变革试点，中国房产税变革才算是正式拉开尾声。10多年来，房产税成绩不时发酵，在社会上继续引发热议。人们对房产税的看法在深化，同时，争议仍然很大。 变革要于法有据。中共十八届三中全会经过的《中共地方关于片面深化变革若干严重成绩的决议》，提出了“放慢房地产税立法并适时推进变革”的要求，房产税改 革进入了以立法来推进变革的新阶段。如何立法，这取决于房产税的立法取向。

　　房产税变革的必要性

　　房产税变革的中心是对团体非营利性住房纳税。由此引发征收团体房产税能否必要的成绩。

　　从久远看，房产税变革有利于完善税制、完善中央税体系和开拓中央政府新的支出来源。但任何税收成绩都不只仅是财政成绩，尤其是在“税收焦虑症”不时蔓延的状况下，税收曾经变成社会成绩，乃至政治成绩，不能仅仅从税收自身着眼来谈必要性。对普通老百姓(603883,股吧)来说，对诸如完善税制和中央税体系，替代中央土地财政之类的说法，有如雾里看花，不知所云。老百姓听到这样的说法，就觉得政府是变着法子收钱，自然会恶感。在减税的呼声很大，且社会对税的“讨厌感”越来越分明的状况下，把房产税定位为添加中央政府支出即“抓钱”，是不适宜的。

　　个税调高免征额（即媒体曲解的起征点）不久，还要求进一步上调的呼声仍很大，再经过房产税从广阔老百姓口袋里掏钱，将是非常风险的事情。况且，这与进步居民支出占国民支出的比重这一战略要求也相违犯。因此，为什么要征收团体住房房产税，一定要对老百姓说清楚，廓清征收房产税的目的。

　　我觉得有两点是老百姓可以承受的：一是让占有房产多的人交税，占有越多，交税越多；二是抑制在住房消费上的奢靡，为社会浪费住房资源和土地资源。这实践上是对住房消费行为的一种调理，具有多重效应：对社会财富起再分配的作用，在一定水平上可以遏制财富差距的进一步扩展；还可以对住房投机预期发生影响，去住房金消融；促进资源浪费，控制住房空置率，优化住房资源配置；扩展存量住房供给，促进住房制度建立。

　　因而，根据中国人多地少、资源薄弱的国情和以后住房制度长效机制建立的要求，房产税扩展到团体住房，征收住房调理税是必要的，也是可行的。归结起来，其正面作用就是：调理团体住房消费，浪费住房资源，控制住房投机。

　　至于说纳税的合法性，从法理上看，实践曾经包括在必要性之中，否则，就算顺序合法，也站不住脚。在有关房产税变革的争议中，有人以为，中国的土地不是公有制，土地由国度一切，并不属于购房者，因此纳税不合法理。这是混杂了房产与土地的区别。实践上，土地一切制并不是决议对团体住房纳税的关键。从产权来看，虽然土地属于私有，但住房依然属于团体的公有财富，拥有独立产权，并遭到法律维护，两者是分开的。在一切权日益构造化的古代社会，一切权不是纳税的前提。例如用益物权，就不属于一切权，而是他物权，但并无妨碍纳税。抱着传统的一切权观念来了解税收，曾经过时了。也许在变革试点的顺序上存有瑕疵，但房产税变革的合理性和必要性构成了法理上的合法性。

　　房产税变革定位

　　依据上述对团体住房征收房产税的目的，我们就不能复杂地从房产税是财富税，是对财富保有环节纳税这样的学术定义，来了解中国的房产税和定位其将来的变革。我以为，应该把中国的房产税定位为“调理税”，而不是“国民税”，不能将房产税设计为普遍征收的一种税，从而变为添加中央支出的一个措施。从税制全体来看，依照支出功用来设计是根本准绳，但这并无妨碍对一般税种依照调理功用来设计。依照调理功用设计团体房产税，次要表现在三个方面的调理：对住房资源配置的调理、对贫富差距的调理和对住房投机的预期性调理。同时，应该对运营性房产的纳税和对非运营性房产的纳税分开来思索，不宜一锅煮，以利于房产临时租赁市场的培育和开展。

　　为什么应该对非运营性房产的纳税定位为住房调理税呢？有以下几个方面的缘由。

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　　第一，中国的理想国情决议了房产税变革不能复杂地照搬国外征收房产税的做法。所谓把房产税打形成为中央的主体税种，成为中央的重要支出来源，是不理想的。目前房地产税占中央税收支出的比重不到7%，更不要说房产税一个税种。现行房地产税占税收支出和中央税收支出的比重十分低。假如以包括土地出让金在内的中央财政支出停止计算，该比重将更低。因而，即便对团体住房片面征收房产税，要使房地产税成为中央主体税种或中央政府次要支出来源，至多在20年之内是无法完成的。

　　其实，税收都有一个自然的演进进程，不是凭想象经过变革就可以强力完成的。例如中国的团体所得税，也是从调理税演化而来，至今也未能成为普遍征收的税种，由于中国人均支出程度处于较低阶段。等到中产阶级壮大了，离共同富有越来越近了的时分，个税才谈得上是普遍征收的国民税。现行个税实践上是“白领税、金领税”，与蓝领阶级有关，征税人数占工薪人数7%左右，93%左右的工薪所得者不缴税。假如进一步进步免征额，个税将只是一个调理金领阶级的“金领税”。交纳房产税依托现金支出，假如居民连个税都不交纳，要让其交纳房产税显然是不理想的。普通而言，房产税的缴税面应比个税的缴税面要窄，否则，居民有力担负，纳税风险很大。因而，现阶段不能将筹集中央支出作为中国房产税变革的目的，是更契合国情的定位。

　　第二，在理想国情下对国际居民普遍征收房产税的条件不具有。税制的成效要真正完成，依赖于征管才能。若是征管做不到，税制设计得再好，也是纸上谈兵，毫有意义。房产税面向家庭征收，是对征管的一个极大应战。这是一种特性化的征收，由于每一个家庭的房产状况不同，家庭情况也不一样，征收机关必需上门一户一户地去核实、评价、征缴，加上人口活动，其任务量之大将是难以想象的。更不要说，如何定义家庭、给予其优惠和照顾，颇为复杂。此外，住房根底信息管理良莠不齐，房产价值评价根底单薄，还有对争议的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性成绩等等。在任何一个国度，房产税都是一个小税种，但征收本钱很高。同时，开征此类税需求法治的大环境。中国以后的税收征管才能无限，普遍开征房产税存在宏大的操作性风险。尤其是外行政法治、税收法治还不健全的状况下，甚至能够引发群体性事情，加剧社会的不波动性。从这个角度看，把房产税定位为团体住房调理税，可以大大降低房产税征管进程中的操作性风险以及由此带来的社会公共风险。

　　第三，需求正确评价和看待对团体非运营性住房征收房产税的公共风险。对团体或家庭纳税，其社会风险很高。尤其是在社会对税收非常敏感的状况下，更要对房产税变革做出片面的公共风险评价，这包括其对经济、政治、社会等方面能够招致的负面影响。在变革决策上，应先评价风险，然后再看能否有利。假如颠倒顺序，能够只是看到了变革的益处，而疏忽变革能够引发的宏大公共风险。从情形剖析看，普遍征收房产税，社会很难承受这种方案，风险极大；而对一般行为（如投机、朴素消费）纳税，不触及大少数人，风险较小。在征收管理上，前者难度大，操作风险大；后者难度小，便于施行，操作风险小，而且对促进房地产市场的安康开展和社会公道有很强的正面作用。假如对有房产的家庭都纳税，将会激起社会的激烈支持，切不可行。

　　实践上，上海和重庆两地房产税变革试点的运转状况也可以证明上述结论。

　　一是从两地变革后的房产税支出看并不多。无论是与中央税收支出还是财政支出相比，都仅仅是个零头，不能够成为主体税种或替代土地出让金。

　　二是两地的房产税变革试点虽然在制度设计上有差异，但都遵照了一个思想，即维护大少数人既得利益，变革只触及多数人。重庆房产税征收范围只触及约10%的人群，次要针对高端房产业主和炒房客，并不针对普通社会大众。同时，两地都思索团体的住房需求，给予免税面积扣除。这种定位次要是发扬房产税的调理作用。也正由于这一点，房产税在上海和重庆的试点没有在施行中引发社会震动，没有遭到社会大众的抵抗。此外，由于征税人数量少，也可以完成较高的征管质量，重庆市在团体住房房产税上完成了97%的征缴率。房产税变革将来在全国范围推行，也异样需求采取这样的定位战略。

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　　总之，在现阶段，中国特征的非运营性房产税只能是团体住房调理税，也可以说是住房消费朴素税。即房产税只能是对多数人拥有的非运营性住房（包括自住和闲置的房产）征收，或许说是对穷人拥有的多套住房和高档住房征收，而不能把人均支出程度比中国高十倍的兴旺国度的做法搬到中国来，对有房产的人普遍征收。

　　房产税变革办法

　　将来的房产税变革次要触及以下两个方面的成绩。

　　第一，要不要持续推进房产税变革？

　　依照国际在税制变革上的先行试点和稳步推进的做法，上海和重庆两地的变革试点就是要为将来房产税在全国实施积聚经历。该当说，房产税将来在全国范围内施行的方向是明白的。成绩在于这个进程将继续多长工夫，此事不宜久拖不决。

　　在现阶段构造性减税的政策大背景下，实际上不应该施行更多的增税变革。但假如将房产税定位为团体非运营性住房调理税，征收范围限定为房产拥有大户，同时，将其税收支出用于保证房建立，这样的增税与构造性减税并不矛盾。财政部在《关于实在做好2012年保证性安居工程财政资金布置等相关任务的告诉》中，曾经明白提出团体住房房产税试点地域获得的房产税支出，要专项用于保证性安居工程。为保证房筹集支出的增税和加重低支出群体担负的减税政策之间是分歧的，一方面保证了税收取之于民，用之于民，另一方面也限制了中央政府滥用税收支出的能够性，更可以失掉社会大众的支持。在将房产税定位为团体非运营性住房调理税的前提下，有必要尽快在全国范围内推进房产税变革。

　　第二，如何持续推进房产税变革？

　　一是在推进变革的途径选择上，是持续选择国际有条件的地域停止试点，还是一次性在全国片面推行。两种方式都有其优缺陷，持续在局部地域试点，契合分步推进房产税变革的战略，更为稳妥，但不公道；在全国范围内片面推行，有利于放慢房产税变革步伐，尽早发扬其调理作用。假如经过评价，房产税变革不会引致新的公共风险，就该当尽快在全国一致施行。目前这种靴子不落地的拖延形态，其实反作用很大，而且拖延工夫越长，其反作用越大，大众对税收的焦虑和不安心情就会越来越严重。这扩展了社会预期的不确定性，不利于住房制度长效机制的建立。

　　二是在变革方式上，是保存目前重庆和上海施行不同房产税制度的形式，还是选择全国一致的房产税。两种方式异样各具优缺陷。允许各地自行制定房产税制度，会招致全国呈现多种房产税制度，能够会由于其间差异过大形成对征税人的不公道。但从税权下放的角度看，赋予中央必要的税政管理权限是税制变革的方向之一。由于各地在经济开展程度等方面存在差别，房产税作为中央税，可以思索选择房产税作为税权下放试点，地方做框架性的一致立法，把此税种的局部立法权交给中央，允许各地依据实践状况制定房产税的详细施行细则。

　　结合后面对中国房产税的定位，在变革方式上应适当给中央分权，思索让中央有更多的选择。重庆、上海的房产税试点有两条重要经历：其一是让中央自主选择，可以量体裁衣制定方案；其二是让理论来说话，不事前下结论。下一步仍可采取这样的方式。这样做，留不足地，即便有成绩，地方也可以去纠正。假如中央有积极性，也可以报地方赞同后自主施行。

　　三是房产税的配套变革。作为房产税变革顺利施行的保证，在两地试点变革经历根底上，对有关房产税征收触及的产权确定、团体住房信息零碎建立、纳税方式、顺序等征管技术成绩和其他相关制度建立，也需求进一步完善和增强。

　　四是房产税变革需求统筹思索。房产税触及房地产税制、房地产税费制度、中央税体系以及整个税制，其变革还不能就房产税论房产税，对其变革设计应放到整个税制中来统筹综合思索，以便于将来有关房地产不同环节税收的协调、房地产税制的兼并和房地产税费制度的整合。

　　（作者为中国财政迷信研讨院院长、研讨员）

（责任编辑：崔晨 HX015）